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浅析农村留守儿童监护制度的构建

作者:张婷  发布时间:2014-10-29 10:27:20


    论文提要:城市经济的快速发展,吸引了越来越多的农民工进城务工,在促进经济发展、提高了农民工生活水平的同时,在农村催生了一个特殊群体——农村留守儿童。农村留守儿童这一特殊的新生群体,随着逐年数量的递增,受到社会的广泛关注。目前我国留守儿童的现状不容乐观,由于缺乏父母有效的监护,留守儿童在学习生活、成长教育中都面临着一系列的问题,大部分留守儿童由于和父母缺乏必要的心理和情感沟通,他们的心理问题比较突出,在学习方面,没有良好的家庭辅导,学习积极性差,早早辍学流入社会,让家庭和社会担忧,并有很多留守儿童走上了违法犯罪之路,成为社会的负担。这些问题归根结底是因为留守儿童没有受到充分的监督和保护,存在监护不力或者缺失的问题。他们作为一个弱势群体以及未来社会发展的重要力量,必须得到法律的强制性保护和社会、学校、家庭的共同关爱。

    本文从农村留守儿童监护的概念及类型入手,深入学校问卷调查,全面分析了农村留守儿童监护制度存在的问题及成因,通过对农村留守儿童监护状况的调查分析,提出了完善农村留守儿童权益保障的法律法规体系、建立监护监督制度、加强农村经济建设、增强父母的监护意识和责任等完善措施

    一、农村留守儿童监护的概念及类型

    (一)农村留守儿童及留守儿童监护的概念

     1.农村留守儿童的概念

关于农村留守儿童的概念还没有一个统一的定义,罗国芬认为,农村留守儿童是父母双方或一方在外地打工而被留在家乡,并需要其他人照顾的孩子。吴霓认为,农村留守儿童是指由于父母双方或一方外出打工而被留在农村或家乡,需要其他亲人或委托人照顾的处于义务教育阶段的儿童(6—16岁)。对于农村留守儿童的界定,目前两个条件得到共同的认可:一是父母双方或一方外出打工,二是把父母双方或一方与留在户籍所在地子女的分离界定为一种留守状态。根据这些条件,农村留守儿童的概念可以界定为:父母双方或一方外出打工半年以上其子女留在户籍所在地,且委托其他亲属或被委托人照顾的18周岁以下的未成年人

    2.农村留守儿童监护的概念

    监护制度是对未成年人以及无民事行为能力和限制行为能力人的人身和财产等合法权益进行监督和保护的民事法律制度。我国《民法通则》第16条第1、2款明确规定:“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:①祖父母、外祖父母;②兄、姐;③关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。”《未成年人保护法》除了规定父母是未成年人的监护人之外,在第16条还规定:“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”从这些法律规定可以看出,法律上留守儿童的父母是其法定监护人,只有当留守儿童的父母死亡或者丧失监护能力的情况下,才能由法律规定的其他具有监护能力的人来担任其监护人。农村留守儿童的父母进城务工,并不属于法律规定的死亡或者监护能力的丧失,只是由于客观原因,作为父母不能履行对留守儿童的监护职责,为了照顾子女,他们委托有监护能力的其他成年人代为监护。在本文中所指的留守儿童监护既包括留守儿童的父母对其进行的监护活动,也包括留守儿童父母双方或者一方外出打工,被委托监护人对其留守子女的委托监护活动。

    (二)农村留守儿童监护的主要类型

     1.农村留守儿童监护的调查

     2012年9月,国家教育部公布义务教育随迁子女超1260万,义务教育阶段留守儿童2200万。“留守儿童”这一特殊群体随着人口流动而产生,而据共青团中央的统计,我国目前留守儿童人数已超过2300 万,占全国农村儿童的20% 。

针对农村留守儿童的监护问题,2013年3月,作者以白水县人口相对密集的尧禾镇为研究对象进行调查和研究。白水县地处关中平原与陕北高原的过渡地带,属国家扶贫开发工作重点县,全县总面积986平方公里,辖7镇3乡194个行政村,总人口30万。尧禾镇位于县城北区15公里处,总土地面积116.6平方公里,全镇辖27个村委会,总人口3.26万人。

    在问卷调查中,作者在白水县尧禾镇满义小学和尧禾镇中心小学两所学校共发放了1200份问卷,共收回1163份有效问卷,回收率达96%。其中,回收留守儿章问卷282份,非留守儿童问卷881份。同时,我们还对两所学校的校长、班主任、部分留守儿童监护人进行了深入访谈。

    从调查表可以看出,白水县尧禾镇两所学校学生共计1163名,留守儿童282名,占学生总人数的24%,其中单亲监护152人,占留守儿童总人数的54%,隔辈监护117人,占留守儿童总人数的41%,上辈监护10人,占留守儿童人数的4%,同辈监护3人,占留守儿童人数的1%。尧禾镇满义小学学生共计697名,留守儿童153名,占全校学生总人数的22%,其中单亲监护88人,占留守儿童总人数的58%,隔辈监护57人,占留守儿童总人数的58%,上辈监护7人,占留守儿童人数的4%,同辈监护1人,占留守儿童人数的1%。尧禾镇中心小学学生共计466名,留守儿童129名,占全校学生总人数的28%,其中单亲监护64人,占留守儿童总人数的60%,隔辈监护60人,占留守儿童总人数的47%,上辈监护3人,占留守儿童人数的2%,同辈监护2人,占留守儿童人数的1%。

    2.农村留守儿童监护的主要类型

    (1)单亲监护。单亲监护是指父亲或母亲一方外出务工而由另一方在家照顾孩子的监护方式。基于我国“男主外、女主内”的农村传统文化,女性外出、男性在家的分工模式会被视为是一种社会的另类,所以单亲监护的类型主要是父亲出去打工,孩子和母亲一起生活。[ 叶敬忠,王伊欢:《留守儿童的监护现状与特点》,载《人口学刊》2006年第3期,第56页。]在这种监护方式中,母亲担当着双重角色,承担着双重的教育监护责任,由于文化、性别等问题,很难尽到完善的监护责任。

    (2)隔辈监护。隔代监护是指父母外出后,由祖辈主要是爷爷、奶奶或者姥爷、姥姥来抚养留守儿童的监护方式。留守儿童这种监护现象较多,在这种监护中,由于祖父母与孙子女之间年龄差异,留守儿童往往仅仅享受到的是吃饱穿暖问题,其他问题祖父母是无法代替父母职责的。

    (3)上辈监护。上代监护是指由于父母外出,由父母的同辈人,如叔、伯、姑、姨等亲戚或朋友来充当留守儿童监护人的监护类型。由于感觉原因,这种监护往往使留守儿童难以感觉到家的温暖和感受到父母的关爱,很容易引起心理问题。

    (4)同辈监护。同辈监护是指在父母外出的情况下,由年龄稍大的兄、姐来充当留守儿童监护人或留守儿童自己照看自己的监护类型。在这种监护中,由于兄姐也是孩子,他们无法给予弟妹父母应该给予的关爱,在这种监护模式中,父母监护基本处于一种缺失状态。

    二、农村留守儿童监护存在的问题及其成因

    (一)农村留守儿童监护存在的问题

    在调查研究中发现留守儿童监护类型方式不足以及监护人或被委托监护人对留守儿童监护的缺失,这些必然导致了留守儿童在学习上、生活上、行为上以及心理上出现了一系列的问题,这些问题主要有:

    1.留守儿童的生命健康权缺乏有效保障,被侵害事件时有发生。

近年来,全国发生了多起留守儿童被拐卖或者受到不法分子利用从事破坏社会治安的案件,可以说留守儿童已经成为各类犯罪分子作案对象的高危人群。大多数的留守儿童是未成年人,他们身心发展尚不成熟,缺乏自我保护意识和自我保护能力,对显性的和隐性的安全隐患识别能力有限。如果缺少了监护人的有效监督和保护,留守儿童的人身安全在劳动、生活和玩耍中很容易受到侵害。在隔辈监护中,部分留守儿童的祖辈本身已经不具备照顾和看管能力,只注重孩子的吃饱穿暖,较少考虑到营养、卫生等问题。这种缺乏科学方法和悉心照料的抚养方式导致正处在身体发育关键时期的留守儿童营养不良、卫生状况差甚至严重影响他们的身体和智力发育水平。[王秋香:《论农村“留守儿童”生活质量的影响因素》,载《湘南学院学报》2007年第12期,第114页。]

    2.留守儿童学习缺乏正确的指导和监督,学习成绩不理想。

青少年阶段的儿童生性好动,缺乏自我约束能力和控制能力,需要家长对其学习进行指导和监督。但留守儿童的部分监护人或者被委托监护人缺乏必要的管教和约束,不能给予留守儿童的学习方面的帮助,致使部分留守儿童没有养成良好的学习习惯,没有端正的学习态度,学习成绩不理想。作者在与走访学校的老师学生交流中了解到,部分留守儿童经常出现不按时上学和完成老师布置的作业、上课注意力不集中,旷课以及中途辍学等现象。

     3.留守儿童缺乏心理疏导,面临的心理健康问题较多

在单亲监护中,尽管母亲可以与孩子直接沟通交流,但是迫于过重的劳动负担,母亲与农村留守儿童沟通时间就会大打折扣;在隔代监护中,祖辈与孙辈之间在年龄上和思想、价值判断上存在着代沟和分歧,留守儿童极少与隔代长辈之间进行思想的交流与沟通,他们在对问题的理解上很难达成共识,二者之间的相互不理解也越来越多,甚至于有些留守儿童出现心理问题或性格变化时,祖辈们都难以及时察觉[(5) 周秋化:《农村留守儿童问题引发的关于完善未成年人监护制度的法律思考》,载《法制与社会》2007年第11期,第670页。

](5);上辈监护中的被委托监护人常常采取放任不管的态度,很少关心留守儿童的心理问题。因此留守儿童由于家庭亲情、关爱的缺失,交流和沟通程度有限,容易引发各种心理问题,很多留守儿童性格内向,缺乏安全感,平常不爱说话,朋友圈子狭窄,情感脆弱,易形成任性、冷漠、自卑、敏感、孤独、胆怯和自我封闭等性格特征,个别严重的会出现心理障碍。

    (二)农村留守儿童监护缺陷的主要原因

    留守儿童监护中的问题所产生的原因,涉及到我国法律体系、社会、家庭和学校等方方面面,这些因素之间是相互联系、不可分割的,要将这些因素进行系统的分析和研究才能找出留守儿童监护缺失的原因所在。具体来说主要包括以下几个方面的原因:

    1.监护立法上的缺陷,导致留守儿童监护职责不明确。

    (1)委托监护人的资格规定不明确,缺乏可操作性。我国对监护人资格的规定仅是笼统地规定了监护人须具有监护能力,但是没有说明监护能力的具体内容,在实际的司法活动中缺乏可行性和操作性。司法实践中对监护人的监护能力主要是从监护人的经济条件、身体健康状况等方面加以认定,也就是说只要有经济能力,身体健康就可以充当监护人的角色,忽略了对监护人的心理健康、文化水平以及品行等方面进行考察,在这种情况下,很难确保监护人能够真正具有监护能力,从而履行监护职责。

   (2)只强调监护职责而未明确规定监护人应该享有的权利,有失法律公平。《民通意见》第10条明确规定了监护人的监护职责是:保护被监护人的身体健康,照顾被监护人的生活,管理和保护被监护人的财产,代理被监护人进行民事活动,对被监护人进行管理和教育,在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时,代理其进行诉讼,并明确规定监护人不履行监护职责应当承担的法律责任。但是,我国法律对监护人享有的权利却没有明确的做出规定,只是笼统的规定监护人依法履行监护的权利,这种规定对于保护监护人的监护权利不具有实质性的作用,有违法律上的公平原则。对于法定监护人来说监护责任是其必须履行的,而留守儿童的委托监护人是建立在自愿原则上的,权利与义务的不对等,导致很多人不愿意担当留守儿童的监护人或者不愿意积极、有效地照顾和管理留守儿童,也就造成了留守儿童缺少父母监护时无人监护或者监护不力的状况。[(6) 李玉华,杨军生:《我国未成年人监护制度的反思与重构》载《青少年犯罪问题》2004年第九期,第66页。](6)

(3)社会组织或单位作为监护人在现实中缺乏操作性,法律规定形同虚设。

《民法通则》第16条规定,在没有法定监护人和意定监护人的前提下,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。这种法律规定表面上看是扩大了监护人的范围,但是在实际中缺乏合理性和可行性,存在诸多弊端。因为,民政部门作为政府机构,他们无法承担监护职责,另外,随着我国市场经济的转变,导致“政企分开”、“社企分离”的企业制度的改革,无论单位或企业还是居委会以及民政部门,都是作为一个抽象的概念,其本身无法进行具体的监护活动,因此,片面地强调社会组织或单位作为监护人只会流于形式,造成被监护人实际处于无人监护状态,不利于留守儿童身心健康的发展。

    2.城乡“二元分割”制度及不公平的教育政策,导致外出父母无法履行监护职责。

    1958年全国人大常委会就通过《户口登记条例》将城乡居民明确区分为“农村户口”和“非农村户口”的户籍制度,并实行区别对待的城乡分治政策。由于这种城乡“二元分割”政策,导致城乡差距进一步拉大,各种社会资源的分配越来越不公平。当前我国很多省市已经开始对户籍制度进行改革,逐步取消农村户口,减少对进城务工农民的各种限制条件,采取各种措施解决留守儿童问题,但由于各项具体条件政策的实施与社会现实之间矛盾,大量进城务工的农民工子女仍然不能享受公平的公共服务和政策,以至于农民工子女无法随父母进城,在父母关爱下成长。

另外,我国现行的户籍制度和义务教育经费投入体制的不配套,使得农民工流入地政府缺乏相应的教育经费,致使大量农民工子女不能就读于城市中的公办中小学,而大量地就读于民办的学校,而民办学校存在的各种问题又导致农民工将子女留在户籍所在地接受义务教育。

    3.父母监护意识不强,形成留守儿童监护的疏漏。

    儿童的成才与否,父母的监护是至关重要的,家庭是社会的基本单元,是儿童成长的最佳环境。留守儿童的父母外出打工,不太顾及留守儿童的心理感受和情感需求,没有意识到家庭教育在儿童成长过程中的重要性和外界环境对儿童性格形成、价值判断标准的影响力

    4.缺乏有效的监护监督机制,无法弥补监护缺失的后果

    我国现行的《民法通则》既没有规定监护人之外的自然人有监护权,也没有设立相应的监护机构来对监护人进行监督,使得在现实生活中监护人或监护人以外的人侵害被监护人合法利益的事件时常发生,由于缺乏有效的监督机制,使得农村留守儿童的合法权益不能得到有效及时的保护。

     三、完善农村留守儿童监护制度的措施

     针对留守儿童监护过程中需要解决的问题,为全面地保护留守儿童的权益,主要有以下几个方面:

 (一)完善未成年人监护制度的法律体系,确保农村留守儿童合法权益。

为了维护未成年合法权益,解决留守儿童问题,我们必须对现行的未成年监护制度做以下完善:首先,在立法上具体规定委托监护人资格条件,完善委托监护制度。我国《民通意见》只是规定认定监护人监护能力,应当根据监护人的身体健康状况、经济条件以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定,没有具体的规定要符合那些条件才能充当委托监护人。在实践中,父母委托监护人通常要考虑监护人的民事行为能力、工资收入、生活环境、身体健康状况、文化素质、道德水平、监护人与被监护人的血缘关系、共同生活的情况等因素加以综合认定委托监护人的监护能力。因此我国应该在立法上完善对委托监护人的资格规定,比如采用列举法列明委托监护人应该符合的条件,采用排除法将不宜担任委托监护人的条件列出,对《民法通则》中比较笼统的规定作出细致具体的规定。

    其次,赋予委托监护人适当的权利,保障监护责任的履行我国《民法通则》第18条第2款规定:“监护人依法履行监护的权利,受法律保护。”此条实质是一种职责或者义务。对父母以外的监护人,他们在履行监护职责时,没有任何报酬,监护是单纯义务性的。从法律关系主体的权利义务的公平性的角度来考虑,不符合权利与义务的对等原则;而且由于监护人在长期的监护过程中,缺乏补偿机制,视被监护人为包袱,不愿意履行法律所规定的义务,不利于被监护人的健康成长和合法权益的保护。[(8) 黄应圣,刘桂平:《农村留守孩子道德品质状况的调查与思考》,载《教书育人》2004年第1期,第27页。](8)目前有些国家对监护采取有偿原则,即把监护作为一种有代价的民事法律行为,给予监护人适当的报酬。我国没有赋予特定监护人一定的报酬请求权。父母作为子女当然的法定监护人,他们的监护实质是一种亲权,但对于父母以外的监护人应该赋予适当的报酬请求权。比如留守儿童的监护人(隔辈监护人、上辈监护人、同辈监护人)的报酬可由留守儿童父母支付。当留守儿童没有父母时,可由国家财政进行支付。

    最后,建立国家监护制度,为留守儿童提供最后保障。由于社会组织和单位是一个团体,本身不能履行监护职责,所以应该取消未成年人父、母所在单位、村民委员会、居民委员会在特殊情况下可充当监护人的制度。对于没有亲属或朋友可以作为委托监护人的留守儿童,由国家作为留守儿童的监护人,也就是“国家监护”制度。[(9) 林云飞:《我国未成年人监护主体制度研究》,载《法学论丛》2007年第五期,第64页。](9)国家担任留守儿童的监护人可以有多种方式:一是国家设立儿童福利机构承担监护职责,负责留守儿童的饮食起居及教育。二是委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员进行监护,民政和其他部门对其监护行为进行监督检查,并承担相关监护费用、给付一定监护报酬。

    (二)建立监护监督制度,保障监护责任的履行

为了能更好地保护未成年人的人身、财产及其他合法权益,促使监护人能有效地行使监护职责。我国应当建立对监护人的监督机制。我们可以设立专门的监督机构比如在县、乡两级政府设置监督监护职责行使的办公室或者将监督的职责赋予妇女联合会,让居委会和村委会予以配合[(10) 吴霓:《对解决农村留守儿童教育问题的建议》,载《河南教育》2006年第4其,第87页。

](10)。监督的内容为:监护人是否虐待被监护人或进行其他人身侵害的行为;监护人是否不履行教养义务,致使被监护人养成不良恶习;监护人是否无故剥夺了被监护人的受教育权;同时,监护人是否丧失了监护能力;监护人是否有赌博、卖淫嫖娼等不良恶习,严重影响被监护人健康成长的。亲属发现监护人有上述情况的,应当报告监督监护机构,监督监护机构核实后,有权对监护人作出处罚处理,撤销或变更监护人,情节特别严重的,可移交公安或法院等部门处理。这种双层监督体制有利于保护未成人特别是留守儿童的健康成长。

    (三)改变城乡“二元分割”制度,减少留守儿童数量。

    一是国家和政府要在政策上向农业倾斜,缩小城乡差距,改变城乡二元体制,拆除就业、医疗、住房和教育等制度的壁垒,为农民工子女进城就学提供良好的制度条件,使农村少年儿童与城市少年儿童都享有平等的受教育的权利。二是要大力发展农村经济,充分吸纳农村剩余劳动力,减少农民向大城市流动,减少进城农民的家庭缺失问题。作为一个农业大国,我们要立足农业,提高农民的组织化程度,调整农业生产结构,大力发展劳动密集型项目,在有条件的地方可以尝试发展大农业,促进农业产业化和商品化,继续发展乡镇企业,充分发挥其吸纳农村剩余劳动力、增加农民收入的良好作用

    (四)提高父母的监护意识和责任,防范留守儿童被侵害事件发生。

    首先,要让家长认识到当前留守儿童问题的严重性,尽量维持家庭完整,即使双方外出, 通过各种通讯工具与子女尽可能多地交流或者增加回家的次数,使子女感受到父母的关怀和家庭的温暖。其次政府和学校要有大力宣传家庭教育在儿童成长过程中的重要性重要性,提高家长对子女教育问题的重视,纠正家长以往错误的教育观,提升家长对子女进行全方位教育的意识。最后,家长要与监护人、学校共同配合,给予留守儿童更多的关心与爱护与温暖,为留守儿童提供一个温馨的学习环境和生活环境。

    结   语

    只有通过各种途径,解决农民工与其未成年子女被迫分离的局面,尽可能营造较为完整的家庭结构,并加强监管、教育和引导,使留守儿童父母真正承担起对其未成年子女的监护和教育责任。同时学校教师应转变教育观念,加大对留守儿童的精神支持,注重留守儿童的心理健康问题并及时疏导。国家应继续加大对农村经济发展的扶持力度,制定合理切实的政策保护农民工和留守儿童的权益。当然我们社会也应当行动起来,关注、关心这个群体,让他们得到温暖、亲情,更重要的是得到尊重、信任、鼓励和支持,他们才能健康快乐地成长,成为社会主义事业的建设者和接班人。

    参考文献

(1)王要霞:《我国农村留守儿童监护问题探析》,载《新乡学院学报》2009年12月第6期,第51页。

(2)刘迪:《我国留守儿童监护问题研究》,东北师范大学,2008年学位论文,第5页。

(3) 叶敬忠,王伊欢:《留守儿童的监护现状与特点》,载《人口学刊》2006年第3期,第56页。

(4)王秋香:《论农村“留守儿童”生活质量的影响因素》,载《湘南学院学报》2007年第12期,第114页。

(5) 周秋化:《农村留守儿童问题引发的关于完善未成年人监护制度的法律思考》,载《法制与社会》2007年第11期,第670页。

(6) 李玉华,杨军生:《我国未成年人监护制度的反思与重构》载《青少年犯罪问题》2004年第九期,第66页。

(7) 陈鹏:《教育法学的理论与实践》,中国社科出版社2005年版,第126页。

(8) 黄应圣,刘桂平:《农村留守孩子道德品质状况的调查与思考》,载《教书育人》2004年第1期,第27页。

(9) 林云飞:《我国未成年人监护主体制度研究》,载《法学论丛》2007年第五期,第64页。

(10) 吴霓:《对解决农村留守儿童教育问题的建议》,载《河南教育》2006年第4其,第87页。

(11) 王秋香,欧阳晨:《论父母监护缺失与农村留守儿童权益保障问题》,载《学术论坛》2006年第10期,第139页。

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编辑:李蔚珍    

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